رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند 1 فصل ششم از دستورالعمل شماره 539 /5000 ـ 21 /6 /1388 سازمان تأمين اجتماعي

شماره هـ /۹۰ /۵۴۲   

تاريخ ۱۶ /۴ /۱۳۹۳

تاريخ دادنامه: ۱۹ /۳ /۱۳۹۳    

شماره دادنامه: ۴۳۸ـ۴۳۷

كلاسه پرونده: ۹۱ /۱۰۰۰ـ۹۰ /۵۴۲

مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري

شاكي: آقاي محب روحاني و خانم خديجه كاظمي بره بي چاست

موضوع شكايت و خواسته: ابطال فصل چهارم و بند (۱) فصل ششم آن (موضوع تلخيص دستورالعملها و ضوابط نحوه رسيدگي به ادعاي افراد مبني بر اشتغال در كارگاههاي مشمول قانون تأمين اجتماعي و احراز سوابق بيمه‌اي) از دستورالعمل شماره ۵۳۹ /۵۰۰۰ ـ ۲۱ /۶ /۱۳۸۸ سازمان تأمين اجتماعي.

گردش كار: آقاي محب روحاني به موجب دادخواستي ابطال فصل چهارم و بند (۱) فصل ششم آن (موضوع تلخيص دستورالعملها و ضوابط نحوه رسيدگي به ادعاي افراد مبني بر اشتغال در كارگاههاي مشمول قانون تأمين اجتماعي و احراز سوابق بيمه‌اي) از دستورالعمل شماره ۵۳۹ /۵۰۰۰ ـ ۲۱ /۶ /۱۳۸۸ سازمان تأمين اجتماعي را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه:

«سـازمان تأمين اجتماعـي در تاريخ ۲۱ /۶ /۱۳۸۸ با صدور دستـورالعمل شمـاره ۵۳۹ /۵۰۰۰ خود تحت عنوان (تلخيص دستورالعملها و ضوابط نحوه رسيدگي به ادعاي افراد مبني بر اشتغال در كارگاههاي مشمول قانون تأمين اجتماعي و احراز سوابق بيمه‌اي) شرايط جديد رسيدگي به احتساب سوابق بيمه‌اي كارگران با دارا بودن دادنامه‌هاي تشخيص و حل اختلاف موضوع ماده ۱۴۸ قانون كار را اعلام كرده است. فصل چهارم دستورالعمل به نحوه اجراي آراء مراجع تشخيص و حل اختلاف ماده ۱۴۸ قانـون كار اختصاص دارد. بر اساس بند چهارم اين دستورالعمل، سازمان تأمين اجتماعي، اجراي دادنامه‌هاي صادر شده از هيأتهاي تشخيص و حل اختلاف ادارات كار موضوع ماده ۱۴۸ قانون كار و امور اجتماعي را منوط به رعايت تشريفات و مراحل قانوني ششگانه مندرج در دستورالعمل موصوف كرده است كه به دلايل زير:

۱ـ قانونگذار با عنايت به ماده ۲۰۳ قانون كار و امور اجتماعي مصوب آبان ماه ۱۳۶۹، مسؤوليت اجراي قانون فوق را به وزارتخانه‌هاي كار و امور اجتماعي و دادگستري محول كرده است.

۲ـ مرجع رسيدگي به اختلافات بين كارگر و كارفرما و يا قائم مقام قانوني آنها در موارد خاص اجراي قانون كار، اجراي رابطه كارگري و كارفرمايي موضوع مواد ۲ و ۳ قانون كار و الزام كارفرما به پرداخت حق بيمه كارگر حسب ماده ۱۴۸ قانون كار در صلاحيت مراجع حل اختلاف ادارات كار قرار دارد.

۳ـ رديف (۵) فصل چهارم دستورالعمل به نحوه اقدامات قانوني سازمان تأمين اجتماعي به ماده ۱۸۳ قانون كار اختصاص داده شده است. استحضار دارند كه مواد ۱۷۱ الي ۱۸۶ قانون كار، موضوع وصول جرايم و مجازاتها با اعلام موضوع تخلف از سوي ادارات كار و امور اجتماعي و با عنايت به ماده ۱۸۵ قانون كار منحصراً در صلاحيت دادگاههاي كيفري بوده و در دادسراها و دادگاهها خارج از نوبت رسيدگي خواهد شد. درآمدهاي حاصل از اجراي مواد ۱۷۱ الي ۱۸۶ و به تجويز ماده ۱۸۶ قانون كار به حساب مخصوصي كه به اين منظور در بانكها افتتاح خواهد شد واريز تا بر اساس تصويب‌نامه‌هاي هيأت وزيران جهت امور رفاهي، آموزشي، فرهنگي كارگران به مصرف برسد.

۴ـ آراء صادر شده و قطعي از هيأتهاي تشخيص و حل اختلاف ادارات كار به طور عام و علي‌الخصوص در ارتباط با ماده ۱۴۸ قانون كار با عنايت به ماده ۱۶۶ قانون كار و رأي وحدت رويه شماره ۸۵۳ ـ ۱۱ /۱۲ /۱۳۸۷ صادر شده از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري لازم‌الاجراءست.

۵ ـ سازمان تأمين اجتماعي با استناد به قانون خود منحصراً مجاز به وصول حق بيمه بر اساس ماده ۲۸ قانون تأمين اجتماعي بوده است و در حصول وصول خسارات و جرايم نيز داراي قوانين و مقررات خاص خود بوده و در قانون كار و امور اجتماعي و قانون سازمان تأمين اجتماعي اختياري از بابت پيگيري به منظور وصول جرايم و مجازاتها موضوع مواد ۱۷۱ الي ۱۸۶ قانون كار راه ندارد.

۶ ـ به رغم پذيرش سابقه كار مورد ادعاي كارگر و اثبات آن در هيأتهاي تشخيص و حل ادارات كار و امور اجتماعي و طي تشريفات مصرح در فصل چهارم دستورالعمل و حتي با وصول حق بيمه از كارفرما و ثبت سابقه كار كارگر در سيستم مكانيزه سازمان تأمين اجتماعي، با توجه به بند (۱) فصل ششم: ساير موارد دستورالعمل صدرالاشاره، واحدهاي اجرايي سازمان تأمين اجتماعي در سطح كشور موظفند كليه مدارك و مستندات را همراه با پرونده فني بيمه شده به معاونت فني و درآمد سازمان تأمين اجتماعي در تهران ارسال تا در خصوص پذيرش يا عدم پذيرش اقدامات واحدهاي اجرايي از جمله دادنامه‌هاي صادر شده از هيأتهاي تشخيص و حل‌اختلاف و غيره در كميته‌اي كه به همين منظور تشكيل مي‌شود مجدداً مورد بررسي و اقدام لازم معمول شود. در صورت موافقت نسبت به اجراي آن اقدام شود، غير قانوني بوده و تقاضاي ابطال آن را به دليل مخدوش و بي اعتبار نمودن دادنامه‌هاي قطعي صادر شده از هيأتهاي تشخيص و حل اختلاف و رأي وحدت رويه شماره ۸۵۳ ـ۱۱ /۱۲ /۱۳۸۷ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و ماده ۱۶۶ قانون كار مصوب آبان ماه ۱۳۶۹ مجمع تشخيص مصلحت نظام مي‌شود را دارم. چون اصل دستورالعمل مورد اشاره در اختيار نبوده تا رونوشت برابر با اصل آن تهيه و پيوست دادخواست شود. پيشنهاد مي‌شود در صورت نياز به اصل آن از سازمان تأمين اجتماعي درخواست شود.»

خانم خديجه كاظمي بره بي چاست نيز به موجب دادخواستي جداگانه در اعتراض به دستورالعمل مذكور اعلام كرده است كه:

«احتراماً، به استناد ماده ۱۳ قانون ديوان عدالت اداري اين جانب خواهان فوق‌الذكر همسر مرحوم مهدي بي باك كارگر شركت تعاوني روستايي ماهور وابسته به اداره تعاون روستايي مسجد سليمان به استحضار مي رساند: نظر به اين كه به موجب دادنامه شماره ۹۰۰۹۹۷۰۹۰۱۹۰۱۱۹۴ـ ۲۹ /۳ /۱۳۹۰ شعبه نوزدهم آن ديوان داير بر اعتراض به رأي مورخ ۸ /۴ /۱۴۸۹ هيأت حل اختلاف اداره كار مسجد سليمان، مبني بر عدم پرداخت حق بيمه همسر مرحومم از تاريخ ۱ /۱ /۱۳۵۲ تا ۱ /۱۱ /۱۳۶۲ كه منتهي به صدور حكم، مبني بر طرح مجدد موضوع در هيأت حل اختلاف همعرض شد و به موجب دادنامه شماره ۶ /۲۰ /۹۰ـ۲۲ /۶ /۱۳۹۰ هيأت حل اختلاف اداره كار شهرستان شوشتر حكم به پرداخت حق بيمه مرحوم مهدي بي باك به طرفيت شركت تعاوني روستايي ماهور وابسته به اداره تعاون روستايي مسجد سليمان صادر شد كه پس از طي مراحل اجرائيه در شعبه دوم حقوقي شهرستان مسجد سليمان، طي اجراييه شماره ۹۰۰۲۲۵ـ ۹ /۸ /۱۳۹۰ و انجام مكاتبات صورت گرفته توسط مرجع مذكور با اداره تأمين اجتماعي مسجد سليمان و اداره كل تأمين اجتماعي خوزستان متأسفانه از اجراي حكم صادر شده استنكاف كرده و مبناي آن را بند يك از فصل ششم دستورالعمل اداري شماره ۵۳۹ /۵۰۰۰ـ ۲۱ /۶ /۱۳۸۸ دانسته كه ادعاي آن مبني بر طرح موضوع در كميته شعبه و استاني آن سازمان و عدم تأييد ادعاي اشتغال مرحوم مهدي بي باك مي داند و از اجراي مفاد حكم صادر شده در اداره كار شوشتر و اجراييه صادر شده جلوگيري مي كند و حال آن كه سازمان تأمين اجتماعي به عنوان يكي از طرفين مدعي عرفاً و قانوناً نمي‌تواند تصميم گيرنده در اين خصوص باشد و اصولاً دستورالعمل اداري نمي‌تواند ناقض قانون شود. لذا با توجه به اين كه دستورالعمل اداري موصوف موجبات تضييع ـ حقوق قانوني اين جانب را فراهم آورده است، با عنايت به اعلام آمادگي كارفرما در پذيرش و پرداخت حق بيمه ايام كاركرد و نيز مدارك و اسناد موجود و همچنين آراء صادر شده از سوي ديوان عدالت اداري و هيأت حل اختلاف اداره كار شوشتر و مراحل اجرائيه، تقاضاي نقض دستورالعمل اداري شماره ۵۳۹ /۵۰۰۰ ـ ۲۱ /۶ /۱۳۸۸ اداره كل تأمين اجتماعي استان خوزستان و احقاق حقوق قانونيم را دارم.»

قسمتهاي مورد اعتراض دستورالعمل مذكور به قرار زير است:

«فصل چهارم: نحوه اجراي آراء مراجع تشخيص و حل اختلاف قانون كار

با توجه به اين كه ماده ۱۴۸ قانون كار چنين مقرر مي دارد: «كارفرمايان كارگاههاي مشمول اين قانون مكلفند بر اساس قانون تأمين اجتماعي نسبت به بيمه نمودن كارگران واحد خود اقدام نمايند» و قانونگذار در ماده قانوني ياد شده احياي حقوق كارگران مشمول را از نظر پرداخت حق بيمه و احتساب سوابق با رعايت مقررات تأمين اجتماعي مورد تأكيد قرار داده است، لذا به منظور جلوگيري از مشكلات اجرايي ناشي از صدور آراء توسط مراجع حل اختلاف در خصوص ماده قانوني مذكور و رعايت مقررات قانون تأمين اجتماعي، مي‌بايد ترتيبي اتخاذ گردد تا نمايندگان واجد شرايط و شركت كننده در جلسـات مراجع مورد اشـاره نسبت به رعايت دقيق مفـاد دستـور اداري شمـاره ۴۶۳۴ /۵۰۱۰ ـ ۲۴ /۵ /۱۳۸۸ كه بر اساس دستورالعمل شماره ۳۹۱۳۳ـ ۲۰ /۴ /۱۳۸۸ اداره كل تنظيم و نظارت بر روابط كار وزارت كار و امور اجتماعي تدوين گرديده بيش از پيش اهتمام ورزند. علي اي حال چنانچه در مفاد آراء مذكور صراحتاً به ماده ۱۴۸ قانون مزبور اشاره و كارفرما مكلف به پرداخت حق بيمه به سازمان گرديده باشد در اين صورت اجراي آراء مورد نظر منوط به طي تشريفات و مراحل قانوني ذيل خواهد بود.

۱ـ واحد نام نويسي و حسابهاي انفرادي مكلف است در صورت مراجعه افراد و ارائه آراء مذكور، پس از بررسي و اطمينان از اين كه كارگاه مورد نظر در محدوده شعبه قرار دارد، نسخه‌اي از فرم راهنماي اجراي آراء مراجع حل اختلاف قانون كار را در اختيار وي قرار داده و خواهان را به اجراي فرآيند مورد نظر طبق فرم مذكور راهنمايي نمايد.

۲ـ در صورت ابلاغ رأي توسط اجراي احكام دادگستري به كارفرماي مربوطه (موضوع ماده ۱۶۶ قانون كار) و مراجعه وي به شعبه جهت پرداخت حق بيمه، واحد درآمد شعبه مي‌بايد ضمـن احراز دقيق هويت كارفـرماي مورد نظر و اطمينان از طي تشريفات اجرايي  از سوي اجراي احكام دادگستري و همچنين دريافت مدارك معتبر در اين خصوص، «فرم شماره دو» را به كارفرما ارائه و پس از تكميل آن را در پرونده مطالباتي كارگاه ضبط نمايد.

۳ـ واحد درآمد مي‌بايد حق بيمه متعلقه را بر اساس ضوابط جاري محاسبه و مراتب طي صورت حساب به كارفرما ابلاغ نمايد. بديهي است چگونگي وصول حق بيمه و احتساب سوابق بيمه‌اي مطابق بخش سوم از فصل پنجم اين دستور اداري خواهد بود.

۴ـ دبير كميته شعبه‌اي پس از دريافت فرم شماره چهار مي‌بايد «فرم شماره هفت» را در سه نسخه تكميل و پس از اخذ امضاي اعضاي كميته و ثبت دفتر شعبه نسخه اول را به انضمام تصوير رأي به اداره كل استان ذي ربط ارسال، نسخه دوم را در پرونده فني و نسخه سوم را در كلاسور جداگانه اي به ترتيب شماره بيمه نگهداري نمايد.

۵ ـ پس از انجام اقدامات فوق، شعب مكلفند تصويري از مدارك و مستندات مربوط را جهت اعمال ماده ۱۸۳ قانون كار و تعقيب كيفري كارفرماي مورد نظر به واحد حقوقي اداره كل استان ذي ربط ارسال نمايند. بديهي است نحوه عمل متعاقباً توسط معاونت حقوقي و امور مجلس اعلام خواهد گرديد.

۶ ـ چنانچه هنگام بررسي پرونده‌هاي فوق‌الذكر مشخص شود كه كارفرمايان مربوطه نسبت به رعايت ماده ۹۰ قانون تأمين اجتماعي (انجام معاينات پزشكي بدو استخدام) اقدام ننموده اند و اين موضوع منجر به ورود خساراتي به سازمان گرديده است، مي‌بايد نسخه اي از مستندات و مدارك جهت اعمال ضمانت اجراي مندرج در ماده قانوني فوق‌الذكر در اختيار واحد امور فني بيمه شدگان قرار گيرد.»

فصل ششم: ساير موارد

«۱ـ آن دسته از ادعاهايي كه پس از رسيدگي در كميته هاي شعبه اي و استاني مورد تأييد واقع شده و همچنين آن بخش از آراء قطعي مراجع حل اختلاف قانون كار كه پس از رسيدگي وفق فصل چهارم اين دستور اداري در صورت اعمال، بيمه شده و يا بازماندگان حائز شرايط تعهدات بلندمدت قرار مي گيرند، ضروري است به همراه پرونده فني و ساير مستندات مربوط به معاونت فني و درآمد ارسال تا در كميته اي كه به همين منظور تشكيل مي‌شود مورد بررسي و اقدام لازم قرار گيرد. كميته مذكور حداكثر ظرف يك‌ماه از تاريخ وصول پرونده و مستندات، نتيجه بررسي را به واحد اجرايي ارسال كننده منعكس خواهد نمود.»

در پي اخطار رفع نقصي كه در اجراي ماده ۳۸ قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۸۵ براي آقاي محب روحاني ارسال شده بود، وي به موجب لايحه اي كه به شماره ۵۸۰۰۹۸۳ ـ۲۹ /۸ /۱۳۹۰ ثبت دفتر انديكاتور هيأت عمومي شده پاسخ داده است كه:

«با احترام، بازگشت به اخطاريه شماره ۹۰۱۰۱۰۰۹۰۵۸۰۰۳۸۵ـ ۲۰ /۶ /۱۳۹۰ ضمن پيوست اصل اخطاريه رفع نقص به استحضار مي رساند: خواسته اين جانب از ابطال قسمتهايي از فصل چهارم دستورالعمل شماره ۵۳۹ /۵۰۰۰ـ ۲۱ /۶ /۱۳۸۸ به شرح زير مي‌باشد:

۱ـ سطرهاي ۹ـ ۱۰ و ۱۱ صفحه (۴) فصل چهارم: نحوه اجراي آراء مراجع تشخيص و حل اختلاف اداره كار كه اعلام مي دارد: (علي اي حال چنانچه در مفاد آراء مذكور صراحتاً به ماده ۱۴۸ قانون مزبور اشاره و كارفرما مكلف به پرداخت حق بيمه به سازمان گرديده باشد در اين صورت اجراي آراء مورد نظر منوط به طي تشريفات و مراحل قانوني ذيل خواهد بود)

اولاً: با عنايت به ماده ۱۶۶ قانون كار و رأي وحدت رويه و لازم‌الاجراي شماره ۸۵۳ ـ ۱۱ /۱۲ /۱۳۸۷ صادر شده از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري آراء قطعي صادر شده از طرف مراجع حل اختلاف ادارات كار لازم‌الاجراء بوده و اجراي آن به شرطي محول نشده است.

ثانياً: با توجه به نامه شماره ۱ /۱۷۵۸ /۹۰۲۷ـ ۲۵ /۲ /۱۳۸۹ قائم مقام دادگستري استان گيلان ـ دادگستري استان گيلان از اجراي دادنامه‌هاي مربوط به ماده ۱۴۸ قانون كار خودداري مي‌نمايد.

ثالثاً: به رغم انجام و اجراي دادنامه‌هاي صادر شده از هيأتهاي تشخيص و حل اختلاف ادارات كار و وصول حق بيمه دوره مذكور، مندرج در آراء، پرونده مي بايد با توجه به بند (۱) فصل ششم دستورالعمل ـ ساير موارد در كميته‌هاي شعبه‌اي ـ استاني و كشوري مورد بررسي نهايي قرار گرفته و در خصوص موافقت به آراء صادر شده تصميم گيري شود.

۲ـ بند (۱) فصل چهارم دستورالعمل كه مقرر مي دارد: واحد نام نويسي و حسابهاي انفرادي مكلف است در صورت مراجعه افراد و ارائه آراء مذكور پس از بررسي و اطمينان از اين كه كارگاه مورد نظر در محدوده شعبه قرار دارد (نسخه اي از فرم راهنماي اجراي آراء مراجع حل اختلاف قانون كار را در اختيار وي قرار داده و خواهان را به اجراي فرايند مورد نظر طبق فرم مذكور راهنمايي نمايند) كه طبق اين بند مسؤوليت اجراي آراء و ابلاغ آن به كارفرما به عهده بيمه شده گذاشته شده است كه مغاير با مواد ۳۶ و ۳۹ و ۵۰ قانون تأمين اجتماعي مي‌باشد.

۳ـ بند ۳ دستورالعمل احتساب سابقه كار بيمه شده منحصراً با اعلام وصول بدهي از كارفرما امكان پذير خواهد بود. كه اين قسمت از دستورالعمل با مفاد ماده ۳۶ قانون تأمين اجتماعي كه اعلام مي دارد. تأخير كارفرما در پرداخت حق بيمه يا عدم پرداخت آن رافع مسؤوليت و تعهدات سازمان در مقابل بيمه شده نخواهد بود مغايرت دارد.

لذا با عنايت به موارد مطروحه خواهان ابطال قسمتهاي رديف ۱ و ۲ و ۳ اين نامه مربوط به دستورالعمل شماره ۵۳۹ /۵۰۰۰ ـ ۲۱ /۶ /۱۳۸۸ و همين طور بند (۱) فصل ششم ساير موارد مي باشم.»

همچنين به موجب اخطار رفع نقصي كه از طرف دفتر هيأت عمومي براي خانم خديجه كاظمي بره چاست ارسال شده بود، وي به موجب لايحه شماره ۲۳۳۴ـ ۱ /۱۱ /۱۳۹۱ پاسخ داده است كه:

«احتراماً، ايـن جانب خديجه كاظمي بره بي چاست خواهان پرونده شماره ۹۱۰۹۹۸۰۹۰۰۰۹۹۱۲۹ به طرفيت اداره كل تأمين اجتماعـي استـان خوزستان داير بر اعتراض به دستورالعمل اداري ۵۳۹ /۵۰۰۰ ـ ۲۱ /۶ /۱۳۸۸ در حال رسيدگي است كه به موجب اخطار رفع نقص صادر شده از آن مرجع به استحضار مي رساند:

بر اساس دادخواست مطروح مرحوم مهدي بي باك، كارگر سابق تعاوني روستايي ماهور وابسته به اداره تعاون روستايي مسجد سليمان كه به علت عدم پرداخت حق بيمه از مورخ ۱ /۱ /۱۳۵۲ تا ۱ /۱۱ /۱۳۶۲ طي اجراييه شماره ۹۰۰۲۲۵ـ ۹ /۸ /۱۳۹۰ صادر شده از شعبه دوم حقوقي شهرستان مسجد سليمان، محكوم به پرداخت آن شده كه با پذيرش اين موضوع توسط محكوم عليه و اعلام آمادگي جهت همكاري و پرداخت آن متأسفانه سازمان تأمين اجتماعي بـا اشاره بـه دستورالعمل كاري شماره ۵۳۹ /۵۰۰۰ از اجـراي حكم خـودداري ورزيده در حالي كه رأي وحدت رويه شماره ۷۲۰ـ ۳ /۳ /۱۳۹۰ هيأت عمومي ديوان عالي كشور سازمان تأمين اجتماعي مكلف است سابقه خدمت مستخدم را محاسبه و حق بيمه و يا مابه‌التفاوت را از كارفرما وصول كند و در صورتي كه سازمان از انجام وظيفه قانوني مبني بر محاسبه سنوات خدمتي خودداري نمايد كارگر حق خواهد داشت به ديوان عدالت اداري رجوع نمايد و اين موارد مطروحه در مواد ۳۰ و ۳۶ و ۳۹ و ۴۰و ۱۴۸ قانون كار جمهوري اسلامي ايران لحاظ شده است.

همچنين با توجه به نامه شماره ۲۵۴۹۴ـ ۱۵ /۵ /۱۳۹۱ اداره كل تأمين اجتماعي استان خوزستان بند يك از فصل ششم دستور اداري مورد شكايت اين جانب به عنوان ورثه مرحوم مهدي بي باك است كه كپي مدارك استنادي ضم لايحه رفع نقض است. لذا تقاضاي رسيدگي و احقاق حقوق خود مي باشم.»

در پاسخ به شكايات مذكور، مديركل دفتر امور حقوقي و دعاوي سازمان تأمين اجتماعي به موجب لوايح شماره ۶۰۸ /۷۱۰ـ ۲۴ /۲ /۱۳۹۱ و ۱۸۵۷ /۹۲ /۷۱۰ـ ۳۰ /۴ /۱۳۹۲ توضيح داده است كه:

«دفاعيات ماهوي

۱ـ ماده ۱۴۸ قانون كار مقرر كرده كه كارفرمايان كارگاههاي مشمول اين قانون مكلفند بر اساس قانون تأمين اجتماعي نسبت به بيمه كردن كارگران واحد خود اقدام نمايند.

  با عنايت به ماده ياد شده و رأي وحدت رويه شماره ۸۵۳ـ ۱۱ /۱۲ /۱۳۸۷ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و ماده ۱۶۶ قانون كار مورد استناد شاكي، لازم به ذكر است كه اصولاً مراجع حل اختلاف قانون كار بر حسب وظايف خود در رابطه با اجراي ماده ۱۴۸ قانون كار، صرفاً رابطه كارگري و كارفرمايي را احراز كرده و مدت آن را بدون توجه به وقفه‌هاي ناشي از غيبت، مرخصي بدون حقوق، ايام بيماري، تعليق، سربازي، مدت ساعت كاركرد و مرخصي تحصيلي، مدت روزهاي اشتغال در هفته را تعيين مي نمايند و در صورتي كه مبـناي محاسبه سابقه پرداخت حق بيمه كه مي بايد مـبناي مطالبه حق بيمه از كارفرما قرار گيرد، ايام اشتغال به كار كارگر با احتساب مدت ساعت كاركرد در روز و ايام هفته است.

بنابراين ممكن است مدت سابقه پرداخت حق بيمه بر اساس مستندات متقن با مدت احراز شده رابطه كارگر و كارفرمايي به صورت يك جا و تقويمي، منطبق نباشد.

از طرفي رابطه كارگري و كارفرمايي در برخي از كارگاهها داراي پيچيدگيهاي خاص بوده و كارفرماي واقعي با كارفرماي مجازي (پيمانكاران و كارگاههاي اجاره داده شده) مي‌تواند متفاوت باشد كه اين موضوع در مراجع حل اختلاف قابل رسيدگي دقيق نمي‌باشد، در حالي كه سازمان به جهت وصول حق بيمه مي‌بايد كارفرماي واقعي را شناسايي و حق بيمه را از وي مطالبه نمايد در صورتي كه در آراء ياد شده ممكن است فرد ديگري به عنوان كارفرما معرفي شده باشد. از سوي ديگر كارگاههاي با كمتر از پنج نفر پرسنل (تأسيس شده در برنامه سوم توسعه) مشمول شرايط خاص مقرر در قانون است لذا آراء صادر شده بابت اين گونه كارگاهها در اجراء و وصول مطالبات حق بيمه با مشكلات خاصي مواجه است.

۲ـ مواردي كه عموماً موجب مي‌شود كه آراء صادر شده از ادارات كار به دليل اقرار طرفين دعوا و يا صرفاً بر اساس ادعاي كارگر و بدون حضور كارفرما و عدم عضويت سازمان تأمين اجتماعي در مراجع مذكور و همچنين عدم استعلام مراجع ياد شده از سازمان تأمين اجتماعي در خصوص مستندات موجود در پرونده كارگاه و بيمه شده كه در بسياري از اوقات مثبت عدم حضور كارگر است مثلاً مرخصي بدون حقوق كارگر، غيبت غير موجه كارگر از اين قبيل موارد است و يا عدم امكان وجود كارگر در كارگاه در مدت زمان مورد ادعا به سبب دلايلي همچون تعطيلي كارگاه و عدم فعاليت آن و .. كه در اجراء با مقررات تأمين اجتماعي در تعارض قرار گرفته است و با ساير قوانين همپوشاني دارد و مي بايد رفع مغايرت گرديده است تا امكان اجراي آن فراهم شود.

ساير مواردي كه مشابه  مراتب فوق‌الذكر مي باشند عبارتند از:

۱ـ مواردي كه دوره رأي حتي پس از فوت فرد مورد نظر است.

۲ـ مواردي كه رأي با اشتغال فرد در كارگاه ديگر تداخل داشته و حق بيمه وي از طريق كارگاه ديگر پرداخت شده است.

۳ـ در مواقعي كه بيمه شده بر اساس مقررات ديگر مشمول قانون تأمين اجتماعي قرار گرفته و نياز به بيمه كردن وي از طرف كارفرما وجود ندارد (رانندگان كاميون، اتوبوس، تاكسي كه مالك خودرو نمي‌باشند و مالك خودرو كارفرماي آنان شناخته مي‌شود، به استناد قانون بيمه اجباري رانندگان از تاريخ ۱۸ /۲ /۱۳۷۹ مشمول مقررات تأمين اجتماعي با پرداخت بخشي از حق بيمه از طرف دولت قرار گرفته‌اند) بنابراين مطالبه حق بيمه از اين كارفرمايان مبناي قانوني ندارد.

۴ـ كارفرماياني كه بر اساس آراء هيأتهاي تشخيص مطالبات قانون تأمين اجتماعي موضوع مواد ۴۲ و ۴۳ قانون تأمين اجتماعي، بابت دوره فوق و يا نفرات مورد نظر بدهكار شناخته نشده و اين آراء به مرحله قطعيت رسيده است.

۵ ـ در مواقعي كه كارفرما ملك خود را با اخذ مفاصا حساب فروخته و آراء مراجع بعد از نقل و انتقال صادر شده است، در حالي كه كارفرماي جديد مكلف به پرداخت حق بيمه نمي‌باشد بنابراين نحوه مطالبه حق بيمه مي بايد از طريق طرح دعواي حقوقي صورت پذيرد.

۶ـ در مورد پيمانكاراني كه فاقد محل ثابت بوده (خصوصاً اشخاص حقيقي) پس از اتمام پيمان و با اخذ مفاصا حساب (موضوع ماده ۳۸ قانون تأمين اجتماعي) ارتباط آنان با سازمان قطع شده و آراء صادر شده پس از صدور مفاصا حساب در اجراء با مشكل مواجه خواهد بود و نيز در مواردي غالباً واگذارنده كار را به عنوان كارفرما تلقي كرده و آنان را به عنوان كارفرما محكوم به پرداخت حق بيمه كرده‌اند كه اين امر صندوق را در مطالبه حق بيمه موصوف دچار مشكل مي‌نمايد.

۷ـ صدور رأي در مورد كارگاههاي خانوادگي كه پرداخت حق بيمه به صورت اختياري و در صورت اظهار فرد شاغل مبني بر دريافت مزد يا حقوق انجام مي‌شود، بنابراين ادعاي بعدي و اجراي رأي در مورد اين افراد به لحاظ حقوقي داراي مشكلاتي مي‌باشد.

موارد عنوان شده، نمونه اي تعارضات بين قانون كار و تأمين اجتماعي كه اجراي آراء صادر شده از مراجع حل اختلاف را با مشكل مواجه مي‌نمايد.

بنابراين سازمان تأمين اجتماعي جهت رفع مشكل ياد شده مبادرت به صدور دستورالعمل شماره ۵۳۹ ـ۵۰۰۰ ـ ۲۱ /۶ /۱۳۸۸ نموده كه بر اساس آن كميته‌اي تخصصي متشكل از كارشناسان حقوقي و امور بيمه‌اي، به منظور اجراي آراء موصوف پيش‌بيني شده، كه نه تنها با هيچ يك از مواد قانوني مغايرت نداشته، بلكه در راستاي انطباق نحوه اجراي آراء ياد شده با مقررات تأمين اجتماعي و يا ساير قوانين و مقررات، تدوين شده است لازم به ذكر است كه كميته مذكور كليه ادعاهاي بيمه شده مربوط به سوابق پرداخت حق بيمه را رسيدگي نموده و اختصاص به افرادي كه داراي رأي مراجع حل اختلاف مي‌باشند، ندارد و تشكيل آن از بسيار دعاوي به طرفيت سازمان جلوگيري مي‌نمايد.

كه در اين راستا شعب ديوان عدالت اداري نيز در مواردي كه خواسته آنان احتساب سابقه و پرداخت حق بيمه مي‌باشد به دليل اين كه پرداخت حق بيمه مستلزم احراز اشتغال و اثبات آن نيز نياز به تحقيق و بررسي دارد و با توجه به اين كه رأي شماره ۷۲۰ ـ۳ /۳ /۱۳۹۰ هيأت عمومي ديوان عالي كشور صلاحيت سازمان تأمين اجتماعي را به استناد مواد ۳۰، ۳۶ و ۳۹ و ۴۰ قانون تأمين اجتماعي در رسيدگي به مواردي كه كارفرما به تكليف خود در سال صورت مزد يا حقوق و پرداخت حق بيمه در مهلت مقرر اقدام ننموده، تأييد كرده است.

ادعاي بيمه شدگان را قبل از طرح موضوع در كميته سازمان فاقد توجيه قانوني دانسته است و دعاوي آنان را رد كرده‌اند (تعدادي از دعاوي ضميمه مي‌باشد).

با عنايت به مراتب فوق و اين كه به استناد ماده ۱۵۷ قانون كار مراجع حل اختلاف قانون كار مشمول رسيدگي به اختلاف كارگر و كارفرما است و احراز رابطه كارگر و كارفرما به عهده مرجع مذكور بوده و همان گونه كه در ماده ۱۴۸ قانون كار تصريح شده بيمه افراد (تعيين مدت سابقه بيمه، ميزان حق بيمه، شناسايي كارفرما و …) مي بايد بر اساس مقررات تأمين اجتماعي صورت پذيرد، لذا چنانچه آراء صادر شده از مراجع بدون توجه به مقررات تأمين اجتماعـي صـادر شده كه در نهايت اجـراي آنها سازمان را با مشكل مواجه مي‌نمايد.

بنابراين جهت رفع موانع موجود كميته مقرر در دستورالعمل معترض‌عنه پيش‌بيني شده كه اين امر به استناد آراء صادر شده از شعب ديوان عدالت اداري مبني بر تأييد كميته مذكور صادر شده است. ضمناً به موجب رأي وحدت رويه شماره ۷۲۰ـ ۳ /۳ /۱۳۹۰ هيأت عمومي ديوان عالي كشور صلاحيت سازمان تأمين اجتماعي را به استناد مواد ۳۰، ۳۶، ۳۹ و ۴۰ قانون تأمين اجتماعي در رسيدگي به مواردي كه كارفرما به تكاليف خود در ارسال صورت مزد يا حقوق و پرداخت حق بيمه اقدام ننموده، مورد تأييد قرار داده است.

تقاضاي رسيگي و رد شكايت شاكي مورد استدعاست.

در ادامه به دليل اهميت موضوع مطروح خواهشمند است دستور فرماييد از نمايندگان سازمان نيز جهت توضيحات بيشتر و تبيين موضوع در جلسه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري دعوت به عمل آورند.

شاكي خانم خديجه كاظمي بره بي چاست، مغايرت دستورالعمل مذكور با قوانين و مقررات را دقيقاً مشخص نكرده و به طرح شكايت به صورت كلي اكتفا كرده است در حالي كه مطابق ماده ۳۸ قانون ديوان عدالت اداري «در مورد ابطال درخواست ابطال مصوبات، مشخص كردن علل درخواست و ذكر موارد مغايرت مصوبه با شرع يا قانون يا خروج از اختيارات و همچنين ماده قانوني يا حكم شرعي كه اعلام مغايرت مصوبه با آن شده است، ضروري است».

ثانياً: در خصوص ادعاي شاكي در رابطه با اين كه سازمان خود طرف دعوا بوده و صلاحيت رسيدگي به موضوع را نداشته لازم به توضيح است كه سازمان در رسيدگي اداره كار (هيأت حل اختلاف) به عنوان يكي از طرفين دعوا حاضر نبوده و طرفين رسيدگي در اداره كار صرفاً كارگر و كارفرما هستند. بنابراين ادعاي شاكي در اين خصوص نيز وارد نمي‌باشد. همچنين آن طور كه شاكي ادعا كرده است، سازمان در رأي اداره كار تجديدنظر نمي‌نمايد و دستورالعمل مذكور نيز متضمن چنين حكمي نمي‌باشد. بلكه تنها از حيث تطبيق موضوع با قوانين تأمين اجتماعي به موضوع رسيدگي مي‌نمايد و به هيچ وجه اقدام به نقض رأي اداره كار نمي‌نمايد. هر چند وفق ماده ۱۵۷ قانون كار، مراجع حل اختلاف قانون كار مسؤول رسيدگي به اختلاف كارگر و كارفرما در قلمرو قانون كار هستند، ليكن بنا به تصريح ماده ۱۴۸ قانون كار، كارفرمايان مشمول اين قانون مكلفند «بر اساس قانون تأمين اجتماعي» نسبت به بيمه كردن كارگران خود اقدام نمايند. لذا در انجام اين تكليف و ضوابط و مقررات قانون تأمين اجتماعي كه بر اساس معيارهاي قانوني از جمله ارسال ليست از سوي كارفرما، گزارش بازرسان سازمان، بازرسي از دفاتر قانوني و … صورت مي‌پذيرد، ميزان و چگونگي سوابق بيمه‌اي افراد احراز مي‌شود. صلاحيت سازمان تأمين اجتماعي در اين امر به استناد رأي وحدت رويه شماره ۷۲۰ به تأييد ديوان عالي كشور نيز رسيده است.

با عنايت به اين كه احكام صادر شده از سوي مراجع مذكور در حد رابطه فردي في‌مابين كارگر و كارفرما موثر بوده و بر سازمان تأمين اجتماعي كه اساساً طرف دعوا نبوده است تكليفي بار نمي‌نمايد، مگر اين كه سوابق مورد ادعا بر اساس ضوابط و معيارهاي قانوني توسط سازمان احراز شود، بنابراين واحدهاي تخصصي در قالب كميته بررسي و احتساب سوابق معاونت فني و درآمد تأمين اجتماعي متشكل از كارشناسان حقوقي و امور بيمه‌اي به منظور اجراي اين آراء و منطبق كردن آنها با مقررات تأمين اجتماعي موضوع رسيدگي مي‌نمايد. به لحاظ اصول حقوقي همچون اصل تناظر و اصل حق دفاع نيز اين رويه مي‌تواند مورد تأييد باشد. چرا كه سازمان در دعواي كارگر و كارفرما در اداره كار شركت نداشته، لذا به عنوان امين و حافظ اموال عمومي، سازمان بايد رسيدگي خاص خود را در جهت احراز شرايط مقرر در قانون تأمين اجتماعي انجام دهد. ضمناً هر تصميمي كه مراجع سازمان در اين خصوص اخذ نمايند، قابل اعتراض و شكايت در ديوان عدالت اداري است و از اين جهت با نظارت و بازرسي كه توسط آن مرجع صورت مي‌پذيرد امكان تخلف از قوانين و مقررات به حداقل مي‌رسد.

با عنايت به مراتب معروضه و با توجه به رأي شماره۷۲۰ـ۳ /۳ /۱۳۹۰ هيأت‌عمومي ديوان عالي كشور كه صلاحيت سازمان را در جهت رسيدگي به موضوع مورد تأييد قرار داده است و با توجه به الزام آور بودن رأي مزبور و نيز عدم تعيين مغايرت دستورالعمل با قوانين و مقررات مطابق ماده ۳۸ قانون ديوان، رد شكايت شاكي از هيأت ديوان عدالت اداري مستدعي است.»

هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد. پس از بحث و بررسي، با اكثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي ‎ كند.

رأي هيأت عمومي

اولاً: نظر به اينكه در ارتباط با درخواست ابطال فصل چهارم دستورالعمل مورد اعتراض، نظر هيأت تخصصي موضوع ماده ۸۴ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲، بر رد شكايت ابراز شده است و در اين قسمت بايد هيأت تخصصي به انشاء رأي مبادرت ورزد بنابراين در حال حاضر موجبي براي اتخاذ تصميم در اين خصوص در هيأت عمومي وجود ندارد و پرونده براي صدور رأي در اين قسمت از خواسته، به هيأت تخصصي مرتبط با موضوع اعاده مي‌شود.

ثانياً: مطابق ماده ۱۶۶ قانون كار، آراء قطعي مراجع حل اختلاف كار لازم‌الاجراء مي‌باشد و بند يك فصل ششم دستورالعمل مورد اعتراض، حكايت از بررسي آراء هيأتهاي حل اختلاف كار از حيث نحوه اجراي آن ندارد بلكه مقرر داشته كه آراء هيأتهاي حل اختلاف در كميته اي مورد بررسي قرار گيرد و اين تجويز بررسي به معناي تجويز ورود كميته از حيث شكلي و ماهيتي در آراء مذكور است در حالي كه آراء مراجع حل اختلاف لازم‌الاجراء بوده و غير از ديوان عدالت اداري در صورت طرح شكايت و دعوا، مرجع ديگري صلاحيت ورود به آن و رسيدگي و بررسي را ندارد. بنا بر مراتب مذكور، بند يك فصل ششم دستورالعمل شماره ۵۳۹ /۵۰۰۰ مورخ ۲۱ /۶ /۱۳۸۸ سازمان تأمين اجتماعي مغاير قانون تشخيص داده شد و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲، ابطال مي‌شود.

رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمدجعفر منتظري