تاریخ دادنامه : ۱۳۹۸/۱۱/۱ شماره دادنامه: ۳۰۶۷ـ ۳۰۶۶
شماره پرونده : ۹۷۰۳۶۶۲ و ۹۷۰۳۶۶۱
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : آقایان ۱ـ منصور ملک لو ۲ـ الیاس اروانه جونقانی
موضوع شکایت و خواسته : ابطال ۱ـ مصوبه شماره ۸۰/۱۶۴۴ ـ ۱۳۹۷/۵/۳۰ هیأت مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار ۲ـ بخشنامه شماره ۹۷/۱۴۴۲۶۱ـ ۱۳۹۷/۷/۲۲ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
گردش کار : شاکیان به موجب دادخواستهای جداگانه ابطال مقررههای مذکور در ستون موضوع شکایت و خواسته را خواستارشده و به خلاصه و به شرح زیر اعلام کردهاند که:
«۱ـ مستنداً به نظریه شماره ۹۷/۲۴۱۸۸۸م/۳۶۴۱۵ـ ۱۳۹۷/۷/۲۸ معاون حقوقی رئیسجمهور که در پاسخ به استعلام سرپرست وزارت امور اقتصادی و دارایی راجع به لزوم استعلام از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای ثبت تغییرات شرکتهای تعاونی اعلامشده است:
الف ـ هر چند در بند (۴) ماده (۵۱) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران صرفاً لزوم اخذ تأیید از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای تشکیل شرکت تعاونی مورد حکم قرار گرفته است، مع هذا با توجه به ماده (۱۴۸) قانون شرکتهای تعاونی مصوب ۱۳۵۰ حکم صریحی برای لغو ماده (۲۱) قانون شرکتهای تعاونی داده نشده است.
ب ـ در صورتی که صرفاً بند (۲) ماده (۵۱) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران نیز ملاک قرار گیرد، تغییرات بعدی شرکتهای تعاونی چنانچه شرایطی که برای تأسیس شرکت لازم بوده (از جمله طرح پیشنهادی) را منتفی نماید موجب خواهد شد که شرکت خارج از شرایط قانونی ادامه فعالیت دهد. لذا اخذ مجوز از وزارت تعاون در مورد تغییرات بعدی از جهت اطمینان از رعایت شرایط تأسیس ضروری است.
ج ـ مطابق مواد ۳۶ و ۳۹ آییننامه اجرایی قانون فوق، بررسی مدارک تغییر مواد اساسنامه و نیز تشکیل اتاقهای تعاون، اساسنامهها، نام اعضای مجمع نمایندگان، اعضای اتاقها، هیأت مدیره و… تغییرات آنها جهت تطبیق با مقررات و ثبت در روزنامه رسمی جزء وظایف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اعلامشده است.
۲ـ وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی، طی نامه شماره ۵۳۳۴۴/و/م ـ ۱۳۹۷/۸/۱۳، لغو بخشنامه معترضعنه را بنا به نظریه معاون حقوقی رئیسجمهور درخواست نموده است.
۳ـ مصوبه معترضعنه با مفاد تبصره (۳) ماده (۳) قانون اصلاح مواد (۱) و (۶) و (۷) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی موضوع ماده ۵۷ قانون رفع موانع تولید مصوب ۱۳۹۴/۲/۱ مبنی بر لازمالاجرا بودن مصوبات هیأت وزیران مغایر است. با توجه به حکم قانونی فوق و از آنجا که مصوبه مورد شکایت متضمن لغو ضمنی حکم غیرمنسوخ مقرر در ماده (۲۱) قانون شرکتهای تعاونی مصوب ۱۳۵۰ دایر بر ضرورت بررسی تغییرات تشکلهای مزبور از لحاظ انطباق با مقررات قانونی در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بوده و خارج از حدود صلاحیت و اختیارات هیأت مندرج در تبصره یادشده اتخاذ گردیده است لذا مصوبه یادشده از لحاظ قانونی بلا اعتبار و غیرقابل اجرا است.
۴ـ همچنین مطابق مفاد همان تبصره، نماینده دستگاه ذیربط از اعضای هیأت مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار است از این رو جلسه مورخ ۱۳۹۷/۵/۲۹ که منتج به تصمیم گیری هیأت شده، بدون حضور نماینده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برگزارشده و تصمیم متخذه نیز خارج از موارد دستور جلسه بوده و حسب تصمیم مورخ ۱۳۹۷/۵/۲۵ هیأت، مقرر بوده تا نظریه معاونت حقـوقی رئیسجمهور در خصوص موضـوع اخـذ و سپس مبادرت به تصمیم گیری شود که متأسفانه چنین چیزی اتفاق نیفتاده است.
۵ ـ تصمیم هیـأت مقرراتزدایی در بردارنده حـذف نقش حـاکمیتی وزارت تعاون در فـرآیند ثبت تغییرات تعاونیها بوده و مغایر با مواد ۶۵ و ۶۶ قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران در خصوص اعمال نظارت دولت در اجرای قوانین و مقررات مربوط به بخش تعاونی از جمله مقررات غیرمنسوخ قانون شرکتهای تعاونی و همچنین حمایت و پشتیبانی از این بخش در چارچوب وظایف و اختیارات مصرح قانونی است.
۶ ـ علاوه بر جهات یاد شده، در بند (ج) ماده ۱۲۴ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران تصریحشده است که وزارت تعاون وظایف حاکمیتی بخش تعاونی و اتاق تعاون مرکزی جمهوری اسلامی ایران و دیگر تشکلهای تعاونی وظایف تصدی گری بخش تعاون را بر عهده خواهند داشت و ممنوعیت وزارت تعاون از هرگونه دخالت در امور اجرایی، مدیریت مجامع و انتخابات اتاقهای تعاون نافی وظایف قانونی نظارت نخواهد بود. بنابراین هرگونه مصوبه مغایر با وظایف و اختیارت نظارتی وزارت تعاون از جمله مصوبه هیأت مقرات زدایی یا محدودکننده آن فاقد وجاهت قانونی است.
۷ـ تبصره ۳ ماده ۳۶ قانون بخش تعـاونی، نحوه تشکیل مجمع عمومی تعـاونیها را بیان داشته و مـواد (۴۶) و (۴۷) آییننامه نحوه تشکیل مجامع عمومی تکالیف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را در نحوه برگزاری مجمع عمومی را تببین نموده است ضمن آن که مطابق ماده ۴۸ همان آییننامه تصمیماتی همچون: انتخاب هیأت مدیره، بازرس یا بازرسان، افزایش یا کاهش سرمایه، تصویب ترازنامه و صورتهای مالی و غیره متضمن بررسی کارشناسی وزارت تعاون از جهت مطابقت با موازین قانونی است.
۸ ـ ماده ۲۱ قانون شرکتهای تعاونی بنا به دلایل زیر دارای اعتبار است:
الف ـ در قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۰ نه تنها مقررات قانون شرکتهای تعاونی مصوب ۱۳۵۰ به طور صریح لغو نشده است بلکه مقررات عام مندرج در فصل یازدهم در زمینه نظارت دولت در اجرای قوانین و مقررات مربوطه به بخش تعاونی و مسئولیتهای حاکمیتی وزارت مبین مسئولیت اجرای مقررات ناشی از آن قانون از جمله ماده ۲۱ توسط وزارت تعاون است.
ب ـ بر اساس قانون استفساریه در خصوص تأثیر ماده (۱۷۳) قانون مالیاتهای مستقیم بر ماده (۱۱۱) قانون شرکتهای تعاونی، مجلس شورای اسلامی در پاسخ به استفساریه مذکور به صراحت اعلام نموده است که با توجه به ماده (۱۴۸) قانون شرکتهای تعاونی مصوب ۱۳۵۰، ماده ۱۷۳ قانون مالیاتهای مستقیم ناسخ ماده (۱۱۱) قانون شرکتهای تعاونی نمیباشد و این به معنای معتبر بودن و عدم نسخ کلی مقررات قانون شرکتهای تعاونی از جمله ماده ۲۱ آن قانون است.
ج ـ بند (۸) ماده (۱) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی با تعریف شرکت تعاونی، به اعتبار مقررات قانون شرکتهای تعاونی و عدم نسخ آن صحه گذارده است.
با عنایت به مراتب فوق ابطال مصوبه و بخشنامه معترضعنه از محضر ریاست دیوان عدالت اداری مورد استدعاست. »
متن مقررههای مورد اعتراض به شرح زیر است:
الف ـ مصوبه شماره ۸۰/۱۶۴۴ ـ ۱۳۹۷/۵/۳۰ هیأت مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار:
« مصوبه جلسه بیست و دوم مورخ ۱۳۹۷/۵/۲۹ در خصوص مجوز وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای ثبت تأسیس و تغییرات شرکتهای تعاونی
با عنایت به بررسیهای صورت گرفته در خصوص موضوع مذکور، اعضای هیأت مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار به شرح ذیل اتخاذ تصمیم مینمایند:
۱ـ مصوبه شماره ۶۳/۲۰۴۳۳۴/۱۰۷۴۶/م هیأت نظارت بر مقرراتزدایی مورخ ۱۳۸۹/۱۱/۲ در موضوع اخذ مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای ثبت تأسیس لازمالاجراست.
۲ـ در رابطه با ثبت تغییرات شرکتهای تعاونی، اتحادیهها و اتاقهای تعاون نیازی به اخذ مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیست. »
ب ـ بخشنامه شماره ۹۷/۱۴۴۲۶۱ـ ۱۳۹۷/۷/۲۲ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور:
«در اجرای تکالیف مقرر در ماده ۵۷ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و به استناد مصوبه شماره ۸۰/۱۶۴۴ ـ ۱۳۹۷/۵/۳۰ جلسه بیست و دوم مورخ ۱۳۹۷/۵/۲۹ هیأت مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار، ادارات ثبت شرکتها صرفاً در خصوص درخواست ثبت تأسیس شرکتهای تعاونی، اتحادیهها و اتاقهای تعاون، ملزم به اخذ مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خواهند بود و در رابطه با درخواست ثبت تغییرات ضرورتی به اخذ مجوز از وزارت مذکور نیست. بنابراین لازم است متصدیان با رعایت مراتب نسبت به انجام وظایف قانونی اقدام نمایند. نظارت بر حسن اجرای این بخشنامه بر عهده مدیر کل ثبت شرکتها و مؤسسات غیرتجاری و مدیران ثبت اسناد و املاک استانها میباشد. »
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی بهموجب لایحه شماره ۹۱/۲۶۰۰۰ـ ۱۳۹۸/۲/۱۷، نامه شماره ۸۰/۱۵۷۷۵ ـ ۱۳۹۸/۲/۴ معاون امور اقتصادی وزارت متبوع را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:
«۱ـ در خصوص ادعای مطرحشده در بند ۱ دادخواست مبنی بر لزوم اجرای ماده ۲۱ قانون شرکتهای تعاونی مصوب ۱۳۵۰ لازم به توضیح است که به لحاظ قانونی مطابق بند ۴ ماده ۵۱ قانون بخش تعاونی مصوب ۱۳۷۰، اخذ مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تنها به هنگام تشکیل تعاونی ضروری است واین قانون هیچ دلالتی بر لزوم اخذ مجوز به هنگام ثبت تغییرات تعاونی ندارد و آییننامه تنظیمشده قانون بخش تعاون مصوب سال ۱۳۹۲ خلاف مصوبه قبلی هیأت (موضوع مصوبه شماره ۶۳/۲۰۴۳۳۴/۱۰۷۴۶/م ـ ۱۳۸۹/۱۱/۲ و احکام قانون است و برخلاف ادعای مطرحشده این موضوع مورد توجه نمایندگان مجلس شورای اسلامی که از اعضای هیأت مقرراتزدایی هستند بوده و در هنگام تصویب مصوبه معترضعنه بر آن صحه گذاشتهشده است.
در خصوص جزء (۵ ـ ۱) بند ۱ دادخواست مبنی بر استناد شاکی به مکاتبه محرمانه شماره ۹۷/۲۴۱۸۸/م/۳۶۴۱۵ـ ۱۳۹۷/۷/۲۸ معاون حقوقی رئیسجمهور، اولاً: نحوه دسترسی شاکی به مکاتبات محرمانه مشخص نیست. ثانیاً: مطابق نظر اعضای هیأت مقرراتزدایی در جلسه هیأت مقرر شد که نظر معاونت حقوقی رئیسجمهور به عنوان نظر مشورتی اخذ شود و نماینده معاونت حقوقی رئیسجمهور در جلسه حاضر و با تصمیم اعضا مبنی بر حذف مجوز یادشده موافق بوده است. ثالثاً: هیأت مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار با ترکیب فراقوهای خود که در قانون ذکرشده است، موظف به پیروی از نظرات معاونت حقوقی رئیسجمهور نیست.
۲ـ در خصوص ادعای مطرحشده در بند ۲ دادخواست مبنی بر دلایل غیرقانونی بودن تصمیم هیأت مقرراتزدایی، لازم به توضیح است که موضوع حذف مجوزها و ایجاد فرآیند بازرسی نوبهای به موجب تبصره ۵ ماده ۵۷ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر مصوب ۱۳۹۴ در صلاحیت این هیأت است و این مطلب در ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه که هم اکنون نیز جز مستندات قانونی هیأت است مورد تأکید قرار گرفته و بر همین اساس مصوبه مورد بحث هیأت مقرراتزدایی (موضوع مصوبه شماره ۸۰/۱۶۴۴ ـ ۱۳۹۷/۵/۳۰) در راستای تکمیل مصوبه قبلی هیأت (موضوع مصوبه شماره ۶۳/۲۰۴۳۳۴/۱۰۷۴۶/م ـ ۱۳۸۹/۱۱/۲ بوده و تناقضی با آن ندارد.
در خصوص جزء (۲ـ ۲) بند ۲ دادخواست ادعای شاکی مبنی بر عدم حضور نماینده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، لازم به توضیح است، با عنایت به حضور نمایندگان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در جلسه مورخ ۱۳۹۷/۳/۲۱ هیأت مقرراتزدایی و نیز در جلسه مورخ ۱۳۹۷/۳/۹ کمیته تخصصی هیأت مذکور، نظرات و مـواضع آن وزارت در جلسـات مزبور بـه تفصیل بیانشده و مـورد توجه و بحث اعضـای هیأت از جمله نمایندگان منتخب مجلس شورای اسلامی و نمایندگان دستگاههای نظارتی (و اعضاء متناظر آنها در کمیته تخصصی) قرار گرفت، اما تصمیم نهایی در چارچوب اختیارات قانونی هیأت یادشده متفاوت با نظر وزارت تعاون بود و لذا ادعای شاکی مبنی بر عدم حضور نماینده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ادعای واهی است. همچنین در پاسخ به ادعای شاکی مبنی بر عدم تأیید مصوبه توسط وزیر امور اقتصادی و دارایی نیز لازم به توضیح است که در مستندات ارائهشده از سوی شاکی در جدول ذیل مصوبه توسط وزیر امور اقتصادی و دارایی در قسمت بالای جدول اسامی اعضای هیأت مقرراتزدایی قابل رویت است لذا مشخص نیست که شاکی با چه ادله ایی با وجود امضای رئیس هیأت در متن مصوبه چنین ادعایی را مطرح نموده است.
در خصوص جزء (۲ـ ۳) بند ۲ دادخواست ادعای شاکی مبنی بر عدم ارتباط وظایف هیأت مقرراتزدایی با حوزه نظارتی دستگاهها و همچنین حذف نقش حاکمیتی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، لازم به توضیح است که حذف تأییدیه ثبت تغییرات تعاونیها به معنای نفی وظایف نظارتی دستگاههای اجرایی از جمله وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیست. بلکه بهتر است به جای ایجاد گلوگاه صدور مجوز، نظارت مستمر بر عملکرد تعاونیها از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی انجام پذیرد و موضوع حذف مجوزها و ایجاد فرآیند بازرسی نوبهای به موجب تبصره ۵ ماده ۵۷ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر مصوب سال ۱۳۹۴ در صلاحیت این هیأت است (و این موضوع در ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه که هم اکنون نیز جزء مستندات قانونی هیأت است مورد تأکید قرار گرفته است.)
همچنین تجربه سالهای اخیر نشان داده است که صدور مجوز از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای ثبت تغییرات تعاونیها به هیچ عنوان تضمینکننده پیشگیری از تخلف در شرکتهای تعاونی نیست و این موضوع خود دلیل دیگری بر ضرورت نظارت مستمر است. که در این خصوص پیش از این جلسهای در دبیرخانه هیأت یادشده سازمان مذکور متقاعد شد که دغدغههای نظارتی از طریق یک ساز و کار نظارت مستمر قابل رفع است و نیاز به اخذ مجوز ثبت تغییرات نیست و وظیفه نظارتی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از طریق چک لیست نظارتی با همکاری اداره ثبت شرکتها قابل انجام است. متعاقباً کلیات این موضوع در جلسه مورخ ۱۳۹۷/۱۲/۱ کمیته تخصصی هیأت مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار مورد توافق طرفین ذینفع قرار گرفت و هم اکنون وزارت مذکور حسب مکاتبات اخیر در حال تنظیم چک لیست مورد نظر خود برای ارائه به اداره کل ثبت شرکتها و مؤسسات غیرتجاری است. لذا با عنایت به مراتب فوق مصوبه جلسه مورخ ۱۳۹۷/۵/۲۹ هیأت مقرراتزدایی (ثبتشده به شماره ۸۰/۱۶۴۴ ـ ۱۳۹۷/۵/۳۰) بر اساس وظایف و اختیارات قانونی هیأت مزبور صادرشده است و مقتضی است مفاد آن از سوی دستگاههای ذیربط اجرا شود. در خصوص رفع دغدغههای نظارتی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز ساز وکارهای مشخصی در حال ایجاد است. »
علیرغم ارسال نسخه دوم شکایت برای سازمان ثبت اسناد و املاک کشور تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی از سازمان ثبت اسناد و املاک کشور واصل نشده است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۸/۱۱/۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
به موجب ماده ۲۱ قانون شرکتهای تعاونی مصوب سال ۱۳۵۰ مقررشده است: اساسنامه و نام اعضای مؤسس و هیأت مـدیره و بازرس یا بازرسـان و مدیرعـامل و همچنین هرگونـه تغییرات بعـدی در شرکتها و اتحادیههای تعاونی با رعایت تشریفات مقرر در این قانون و تأیید نماینده وزارت تعاون و امور روستاها در اداره ثبت مـرکز اصلی شرکت یـا اتحادیه به ثبت میرسد. در مـاده ۱۴۸ از همان قانون، کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون ملغی اعلامشده و مقرر گردیده در قوانین بعدی نیز نسخ یا اصلاح مواد و مقررات این قانون باید صریحاً قید شود. نظر به اینکه در قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۷۰، حکم ماده ۲۱ قانون شرکتهای تعاونی مصوب سال ۱۳۵۰ مبنی بر لزوم تأیید وزارت تعاون در تغییرات شرکتهای تعاونی نسخ نشده است، بنابراین حکم مقرر در بند ۲ مصوبه شماره ۸۰/۱۶۴۴۰ ـ ۱۳۹۷/۵/۳۰ هیأت مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار مبنی بر اینکه « در رابطه با ثبت تغییرات شرکتهای تعاونی، اتحادیهها و اتاقهای تعاون نیازی به اخذ مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیست » هم مغایر مقررات فوقالذکر است و هم اینکه اساساً تصویب چنین مصوبهای از شئون هیأت مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار خارج است زیرا مطابق تبصره ۳ ماده ۳ قانون اصلاح مواد ۷ـ ۶ ـ ۱ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی موضوع ماده ۵۷ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب سال ۱۳۹۳، هیأت مذکور میبایست شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار در مقررات، بخشنامهها و آییننامهها و مانند اینها را تسهیل و تسریع نماید و در جایی که خود قانونگذار تعیین تکلیف کرده، هیأت مذکور صلاحیت وضع مقرره ندارد. با توجه به مراتب بند ۲ مصوبه مورد اعتراض از هیأت مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار و نیز بخشنامه شماره ۹۷/۱۴۴۲۶۱ـ ۱۳۹۷/۷/۲۲ رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به علت مغایرت با قانون و خارج بودن از حدود اختیارات به شرح استدلال پیش گفته مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرا
